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哈尔滨等地加强饮用水水源地保护立法工作考察报告

  为做好我市饮用水水源地保护立法工作,提高《荆门市饮用水水源地保护条例》立法质量,3月14日至19日,市人大常委会副主任许道伦带领市人大农工委、法工委、市政府法制办、市水务局等相关负责人赴黑龙江省哈尔滨市、辽宁省营口市,通过实地调研、召开座谈会等形式,对两地饮用水水源地保护立法情况与实施效果评估等问题进行了深入调研。现将考察情况报告如下:

  一、基本情况

  (一)两地饮用水水源地基本情况

  1、哈尔滨市地处中国东北平原,总面积5.31万平方公里,辖9个市辖区、7个县,代管2个县级市,总人口961.4万人。2005年,哈尔滨市原饮用水水源--松花江发生重大水污染事件后,该市立项投资10多亿元新修建了磨盘山水库作为主要饮用水水源。磨盘山水库距哈尔滨市区约200公里,为大(Ⅱ)型水库,总库容5.23亿立方米,日供水能力达90万立方米,2006年9月建成供水。同时,将距哈尔滨市区约93公里的西泉眼水库作为主要备用饮用水水源。该水库为大(Ⅱ)型水库,总库容4.78亿立方米。

  2、营口市地处辽东半岛,总面积5415平方公里,辖两县(市)四区,总人口246万人。该市生活饮用水水源17处,包括地表水、地下水、省属水库输水工程供水等。其中地表饮用水水源地4处,为石门水库、玉石水库、三道岭水库、周家水库;地下饮用水水源地12处,包括永安水源地、团甸水源地等;省属水库输水工程水源地1处,为大伙房水库。

  (二)立法相关情况

  1、哈尔滨市饮用水水源保护立法情况。为确保哈尔滨市主城区安全供水,2011年该市对主要饮用水水源地--磨盘山水库进行立法保护。由水务部门牵头起草《哈尔滨市磨盘山水库饮用水水源保护条例》,经市人大常委会审议通过,黑龙江省人大常委会批准,于2012年11月1日正式颁布实施。《条例》分6章42条,对水源水质保护、水源枢纽工程和输水管线设施保护、监督管理以及法律责任等作出了具体规定。因管理体制调整,2015年8月哈尔滨市人大常委会对《哈尔滨市磨盘山水库饮用水水源保护条例》进行了修订。为加强对主要备用饮用水水源--西泉眼水库的保护工作,哈尔滨市人大常委会于2007年将《哈尔滨市西泉眼水库饮用水水源保护条例》列入立法预备项目,2008年审议通过并报黑龙江省人大批准,于2009年4月20日起施行。该《条例》分6章39条,对水源水质保护、水源枢纽工程和输水管线设施保护、监督管理以及法律责任等作了规定。

  2、营口市饮用水水源保护立法情况。2016年,营口市人大常委会将《营口市饮用水水源保护区污染防治条例》作为立法项目,由环保部门组织起草,通过征求意见、实地调研、专家论证, 2016年9月市人大常委会审议通过,2016年11月辽宁省人大常委会批准,于2017年1月1日起施行。《条例》分5章44条,对饮用水水源保护、监督管理及法律责任等作了规定。

  二、主要做法和经验

  (一)人大主导,提前介入。两地都突出人大常委会在立法过程中的主导性与决定性作用,人大常委会提前介入地方性法规的起草,在法规提请市人大常委会审议前,指导、协调与监督政府部门起草法规草案,有效节省了立法资源,规避了立法部门利益化倾向,实现立法效率与效果的有机统一。

  (二)制度规范,程序科学。两地人大在机构设置上,都设有专门委员会,赋予其参与立法的职权,负责立法项目的立法必要性及重要性研究,提出立法预备项目。同时,市人大常委会结合立法工作实际,以科学立法、民主立法为落脚点,相继建立完善了立法工作的相关制度,确立了立法咨询工作规则、立法听证规则、立法技术规范、立项办法、立法后评估办法、基层立法联系点等立法工作机制,对提高立法质量起到了保障作用。

  (三)因地制宜,突出特色。两地都将群众普遍关心、社会关注度高、与群众的生产生活息息相关的问题作为立法重点。饮用水安全是事关民生的大事,哈尔滨市针对两个水源地水库的不同情况,制定专项条例,实行"一库一例",可操作性非常强。此外,哈尔滨市还准备开展松花江饮用水水源保护的立法工作。营口市实行统一立法,分类监督管理,保障法规的针对性与可操作性。

  (四)集中执法,克服顽疾。两地都对饮用水水源保护区实行相对集中的行政处罚权,改变部门职责权限不清、相互推诿扯皮等"九龙治水"的痼疾。哈尔滨市实行相关部门委托水库管理单位集中执法。营口市对饮用水水源保护区污染防治,由环保部门集中行使行政处罚。

  (五)"以钱养事",专设机构。哈尔滨市在磨盘山水库、西泉眼水库保护立法中突出"管用、管好、狠管"理念,通过设立水库派出所和专门的保安队伍,加强对饮用水水源地保护。水库派出所负责饮用水水源地治安处罚,通过案件移送程序实现行政处罚与刑事处罚的迅速衔接。与水库管理单位人员规模相当的保安队伍,实行"以钱养事",人员编制与经费均纳入政府财政预算。保安队伍实行二十四小时巡逻制度,严厉打击污染、破坏饮用水水源的行为。

  (六)注重管用,便于操作。两地饮用水水源地保护立法条款在保护区范围、职能部门责任、处罚规定等方面做到因地制宜。如《哈尔滨市西泉眼水库保护条例》规定,保护区范围为水库正常水位线209.9米以下的水域,水库上游入库口沿河道上溯1000米的水域,水库正常水位线外延200米范围的陆域,保护范围非常明确具体。营口市在水源保护禁止性规定时,区分为饮用水地表水源保护和饮用水地下水源保护,并规定在一级保护区实行封闭管理,对13个政府部门的职责均作出明确规定,在法律责任方面采用定额顶格处罚,杜绝自由裁量权滥用。

  三、对我市饮用水水源地保护立法的建议

  (一)坚持人大主导,层层传导责任。进一步完善人大主导、政府配合、多方参与的地方立法责任机制,明确人大内部各委室的职责,强化政府法制办及相关部门的前期调研、论证、起草责任。完善人大内部各委室相互衔接、环环相扣、集思广益、有序高效的运作流程。学习哈尔滨市经验,人大要提前介入,参与政府有关部门做好立法必要性研究及前期工作,提高法规文稿起草质量。

  (二)坚持因地制宜,突出荆门特色。荆门饮用水水源地类型多样,包括水库、河流、湖泊、渠道等,水库又分大、中、小型;管理体制复杂,有省管水库、跨行政区划的河流、湖泊等;执法主体偏多,包括水政监察、环境执法、林业执法等。荆门饮用水水源地保护立法,应立足现实状况,厘清管理体制,明确执法主体,体现荆门特色,彰显立法亮点。

  (三)坚持问题导向,确保务实管用。保障条例的可操作性是立法的重要任务之一。荆门饮用水水源地保护立法,要坚持问题导向,深入调研,查找饮用水水源地保护中存在的突出问题,解决问题的办法和措施尽可能实现精细化,确保立法条款可执行、易操作,做到务实、管用。

  (四)坚持准确定位,厘清部门职责。饮用水水源地保护涉及多个职能部门,应在认真思考、反复论证的基础上厘清职责界限,避免推诿扯皮现象,保障部门分工明确、主体清晰、责任落实。

  (五)坚持有所创新,合法适用相宜。荆门饮用水水源地保护立法应当妥善处理合法性与适用性的二元张力,一方面,立法要与宪法、法律、行政法规和地方性法规规定保持一致;另一方面,立法对上位法未作明确规定的内容,应积极作出规定,实现"立法有用、立法管用"。

  (六)坚持力克顽疾,相对集中执法。相对集中的保护体制有利于开展保护工作,实现良好的法律效果。因此,我市饮用水水源地保护立法工作可以尝试设立饮用水水源地保护委员会,负责饮用水水源地保护工作的组织、指导、协调、考核和监督。

  (七)坚持协调发展,实行生态补偿。哈尔滨市、营口市均建立了专门的饮用水水源地保护生态补偿机制,在生态涵养林种植、饮用水水源地周边生活垃圾处理等多项保护工作中发挥了决定性作用。我市饮用水水源地保护立法也应通过设立饮用水水源地保护生态补偿专项资金、财政转移支付等方式,加大对饮用水水源周边地区的经济补偿力度,促进饮用水水源地和周边地区的协调发展。

  (作者系市人大农工委主任)

责任编辑:刘正媛 作者:罗小文
关键词: 调查思考 水源地
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