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打破文化执法体制壁垒的探路先锋

——市文化市场综合执法改革的探索与实践

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  多年来,文化市场综合执法改革一直是困扰地方各级政府的一个难题。多头执法、执法尺度不一、管理缺位、群众满意度低等问题一直得不到较好的解决。为此,从2016年开始,我市启动了文化市场综合执法改革。改革到底是如何设计、如何推动、如何落实,又取得了怎样的实效?

  瞄准监管之痛

  随着经济的高速发展,文化产业蓬勃兴起,新业态、新模式层出不穷,加之文化消费的异军突起,对新形势下的文化市场监管提出了较高的要求。但我市文化市场监管的体制不顺、职能交叉,执法效果不尽如人意。必须以壮士断腕、刮骨疗毒的决心,下大力气进行全方位多角度的改革。

  做好改革顶层设计。在深入调查摸底的基础上,第一时间起草了《荆门市深化文化市场综合执法改革实施方案》,并提交市政府常务会议、市深改组会议审议通过后,以荆办发[2016]41号文件印发。《实施方案》对几个关键环节进行了明确:一是明确把中心城区文化市场综合执法权留在市级。二是明确提出“在现文化市场综合执法机构的基础上,整合东宝区、掇刀区文化市场综合执法机构、编制、在编人员,组建荆门市文化市场综合执法支队”。三是将体育领域的行政执法权也交由文化市场综合执法机构承担。改革后,全市文化市场综合执法机构集中行使文化、新闻出版、广播电视、体育等4大领域的全部行政执法权,成为文体新广系统名副其实的唯一一支执法队伍。

  合力加快改革进程。专门制定了《荆门中心城区文化市场综合执法改革推进实施方案》,明确了时间表、路线图和任务书,全力推进中心城区文化市场综合执法改革。2016年10月,市政府专门召开了编办、财政、人社、文化等市直相关部门、区政府主要负责人会议,就中心城区文化市场综合执法机构改革的具体推进工作进行安排部署。2017年2月,市编委会研究、批复了市文化市场综合执法支队机构编制方案,定编28名(上收区级编制10名)。2017年3月底,市政府主持召开区政府分管区长、市(区)文化局长、市编办、人社、财政等部门分管负责人会议,市、区两级文化局长在上收执法人员、装备、财物等清单上签字。2017年4月底,区级执法人员全部上收到位,完成整合组建市文化市场综合执法支队。

  科学设置内设机构。新支队组建成立后,管理的范围扩大了,既要负责整个中心城区文化市场的监管,还要负责市辖区所属近10个乡镇文化市场的监管。为切实履行好监管职责,确保文化市场健康有序发展,对支队原有承担具体市场监管业务的内设机构进行了重新调整,改变了原有按市场门类设置大队的做法,按照行政区划设置了东宝、掇刀、漳河3个综合执法大队,承担相应行政区域内所有相关市场的综合执法职能,实现了由纵向“专业行政执法”向区域“综合行政执法”的转变。

  解决人员参公管理。市文化市场综合执法支队现有执法人员28名,其中干部身份10人、工人身份18人。由于人员身份复杂,参公难度较大。我们积极多方面争取,并经过多次沟通协商,形成了最佳人员参公管理方案。根据中组部《关于参照公务员法管理机关(单位)公务员法实施工作有关问题的答复意见》(组厅字[2010]22号)及我省配套实施意见的有关精神,拟将27名纳入参公管理,1人由市文体新广局商编办同意后,进行系统内调整分流。

  改革成效初显

  一石激起千层浪,深层次多方位的全面改革,带来了文化市场监管的可喜变化。

  力量分散问题得到根本解决。改革前,各区级执法人员较为缺乏,人手严重不足,面对各自辖区内繁重的审批和监管任务,难以及时有效的处理。以掇刀区为例,仅有3名执法人员,要负责全区近100家文化市场的管理工作,既要管城区,还要管乡镇,经常是东奔西跑,疲于应付。改革后,分散的执法力量得到整合,掇刀大队配备7名执法人员,既可分散进行市场巡查,又可集中力量办大事,“五个指头”攥成“一个拳头”的综合管理能力得到充分释放。

  执法工作效能明显提升。改革前,市文化市场综合执法支队按照市场门类设置了3个专业执法大队,业务上条块分割,各行其是,管网吧的只检查网吧,管印刷的只管印刷,面对散布大街小巷的文化市场经营单位,工作效率比较低。改革后,一个队伍管全部,执法人员每到一地,就可以从网吧到书店、从电影院到印刷厂、从娱乐场所到游泳馆,一次检查全面覆盖,实现全地域扫描,无缝隙监管。在提升执法效能的同时,也促进了执法人员“一专多能”。

  群众满意度大幅提高。改革前,由于市、区执法交叉、管理边界不清等多种原因,文化市场领域投诉较多,部分问题长期得不到有效解决。改革后,理顺了中心城区文化市场管理体制。新成立的支队重心下移,把执法为民作为综合执法的生命线,从社会最关注的问题改起,从群众最期盼的难点改起,先后开展了“网吧市场集中整治”“校园周边文化市场整治”“高危体育项目(游泳)专项检查”“扫黄打非”等系列行动,网吧接纳未成年人等“老大难”问题得到根本性扭转。改革前,由于行政处罚权分散在市、区两级,且都拥有自由裁量权,导致处罚标准不一,引起了一些争议。比如同一条街道上的网吧接纳同样数量的未成年人,由于分属不同的文化市场综合执法机构管理,接受的行政处罚很可能不一样。改革后,上收了区级行政处罚权,由支队集中行使,同一个标准开展执法,同一个尺度进行处罚,市场经营业主感受到了公平公正,更加配合和理解执法人员的执法行为。执法效果和执法形象产生叠加效应,人民群众对文化市场综合执法工作更满意、更支持。

  启示与思考

  领导重视、压实责任,是改革成功的关键。文化市场综合执法改革自始至终得到市委、市政府的高度重视。国家的文件出台后,市委将文化市场综合执法改革列入市改革办直接督办的四大执法体制改革之一,每半年进行一次检查考核。全市的《实施方案》印发后,市政府将文化市场综合执法改革纳入政府重点工作进行任务分解,每月通报进展情况。从市委、市政府到部门层层压实了主体责任,改革过程中的阻力明显减少,改革进程全面提速。

  主动作为、挑起担子,是改革成功的基础。文化部门从起草《实施方案》起,始终提前谋划、积极沟通、及时汇报,对改革推进的每一个环节都做好充分准备,为改革的顺利推进打下良好基础。提交《实施方案》时,同时提交了详细的起草说明、外地经验做法的文稿及书面征求各相关部门意见的复函等。为解决好人员编制划转、工资割接、人事档案移交、执法车辆保障等具体问题,都事先主动与市编办、财政、人社、机关事务管理等部门沟通协商,形成初步意见和解决方案,然后再上报市政府,由相关市领导召集相关部门负责人开会审核通过。

  立体联动、建立机制,是改革成功的保证。中心城区的文化市场综合执法改革涉及市、区两级政府,涉及两级政府的编办、财政、人社(公务员局)、文化、机关事务管理等多个部门,哪个部门工作不及时,都会形成“肠梗阻”,延缓改革进程。在市改革领导小组的领导下,我市专门成立以分管副市长为组长的推进中心城区文化市场综合执法改革工作小组,两区及相关部门相关负责人为成员,专人专班统筹协调,保证了市区联动、部门联动,改革得到快速推进。为大力支持和加快我市的改革工作步伐,省文化厅先后两次组织省政府法制办、省编办、省公务员局等部门到我市进行调研、座谈,了解具体困难,帮助解决实际问题。正是因为省、市、区三级齐心协力、立体联动,我市文化市场综合执法改革才取得了良好效果。

责任编辑:刘正媛 作者:市委宣传部改发办
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