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开启社会矛盾纠纷柔性化解新路径

——关于东宝区实施第三方联调工作的思考

  2017年,东宝区结合区域性、阶段性社会矛盾的特点,在全省率先创设了第三方联合专业人民调解委员会(以下简称“联调委”)。经过两年的发展完善,在实践中走出了一条诉讼之外,更为便捷高效、更能满足群众需求的柔性化解矛盾纠纷新路径,有力促进了区域平安和谐,受到国家司法部和湖北省委、省政府的充分肯定。

  一、背景起因

  东宝区作为荆门市的主城区,工业化和城镇化快速推进,各种社会矛盾随之凸显。如何建立一套行之有效的矛盾化解机制,提升基层社会治理能力和法治化水平,是市、区两级高度关注并认真研究的一项重大课题。

  一是矛盾复杂多元的现实压力。进入新时代,社会转型、经济转轨,大量矛盾纠纷呈现出主体多元化、类型多样化、诉求复杂化特征。比如,过去较多的是单一的民事纠纷,现在是民事、行政、经济纠纷并存;再比如,土地流转、征地拆迁、物业管理、环境保护、电商物流等新型矛盾纠纷类型呈爆发式增长,以往处置经验少。这些矛盾如果不及时有效化解,很有可能“小事拖大、大事拖炸”,甚至可能成为影响社会稳定的群体性事件。

  二是调解专业不足的客观需要。县(市、区)以下层级中,传统的人民调解主要分为两类:其一是乡镇人民调解组织,以村治保主任、镇司法所和综治办工作人员为主要成员,侧重调解邻里纠纷、个人矛盾,属软式调解,缺乏权威性;其二是行业专业调解组织,以行政单位受理投诉、信访工作人员为主要成员,侧重调解单个行业矛盾,既当“裁判员”又当“运动员”,缺乏公信力。这两类组织中的成员法律素质普遍难以适应法治建设要求,开展调解工作主要凭借老经验、老观念、老办法,导致当事人难以满意和信服,容易陷入“调解—反悔—再调解—再反悔”的恶性循环。

  三是基层力量薄弱的必然选择。过去,荆门市一级分11个领域设立了37个第三方行业性专业调解委员会,县(市、区)人、财、物资源有限,如果简单复制市里做法,单设多个行业专业调解委员会,既不现实,也难以为继。之前,乡镇一级虽然都设立了人民调解委员会,但工作经费难保障、无调解报酬,调解职能未得到有效发挥。

  鉴于此,我们试点探索建立以“司法部门业务指导、职能部门共同参与、社会各方整体联动”为主要特色的矛盾纠纷联调委,在政府与社会之间构筑一道矛盾纠纷的“缓冲带”和“减压阀”,让普通百姓不走远路、不打官司、不花本钱就能解决好问题。

  二、东宝区的探索与创新

  变单个靶向为深度融合——小钱办大事

  一是一站式服务。联调委按照化零为整的思路,集众多专业调委会职能于一身,受理的案件涉及婚姻家庭、交通事故、物业、医疗、环境、保险等20多种行业性、专业性内容,全部实现一个窗口、一个机构对外服务。若按照行业职能分别设立专业调解委员会,仅一个专业调解委员会就至少需要3人办公,一年经费约10-20万元,办理10个行业专业类矛盾纠纷调解,仅组建这些调委会并长期保持运转每年开支100万以上。而东宝区联调委一次投入40万元,可以开展近20个行业专业类调解,年开支仅20万元;已受理各类调解案件514件,若按年工作经费分摊到每个案件,仅400元/件不到,极大降低了行政成本。二是一平台受理。联调委打破传统受理模式,采取政府购买服务的运行模式,公益性项目全部免费服务,不仅受理个人申请的调解案件,还主动介入党委政府指派、各地各单位委托的各类矛盾纠纷,包括法院委托的家事案件、妇联委托的家调案件、计生健康委托的医疗纠纷、各乡镇(街道)委托的群体性诉求案件等,受案来源广、范围大。受理案件由联调委办公室统一分配调解资源,变过去被动受理为主动服务,实现了精准调解、统筹调解。三是一智库咨询。联调委打破传统行业性专业性调解组织各自为政的局面,不简单砍掉各类行业性专业性调委会,而是对其资源进行深度整合,组建包含来自18个纠纷多发领域的20余名专家咨询智库,针对涉及不同专业知识的案件,对应形成“调解员+相关领域专家”调解团队,变“物理反应”为“化学融合”。案件受理由当事人自主指定专家提供咨询服务,实行研判评鉴结果终身负责制,对错案实行责任追究,确保咨询、研判和调解工作的准确性。截止目前,联调委受理的514件矛盾纠纷中,达成和解调解书的175件,形成调解复函的314件,调解介入率达95%以上。

  变行政主导为群众自治——赢得好口碑

  一是选人去行政化。以往发生各类疑难纠纷和涉访涉诉纠纷,多由行业主管部门的专业调解委员会、乡镇(街道)一级的人民调解委员会和综治信访办来协调处理,带有浓厚的行政色彩,群众有质疑、有抵触。东宝联调委是独立、完全的第三方机构,调解员全部不是公职人员,这种非官方的平等调解格局更宜于当事人接受,使大量社会矛盾通过非讼手段得到化解,有效减少了社会对抗。二是研判专业化。联调委中的调解员都是从专业法律工作者和公、检、法、司退休人员中选聘,业务精通,经验丰富,专业能力更强;配备资深专家库,对专业、复杂的矛盾纠纷“把脉问诊”,权威性更强。联调委实行一案一指定、一案一研判,根据纠纷类型搭配具体的调解员和专家,调解更高效。三是运行独立化。为确保联调委的第三方民办机构属性,区司法局仅对联调委的框架建设和业务规范进行指导,不参与具体案件。联调委从受理案件、指派调解员、咨询专家、组织调解全封闭独立运行,不受行政干预,既保证了调解过程的公平公正,又得到了老百姓的认可认同。2017年至今,联调委调处大型涉访涉诉纠纷20余起,维稳促安作用充分彰显。

  变事后应对为事前联防——矛盾不上交

  一是矛盾大排查。联调委与区、镇(街道)、村(社区)三级联通的公共法律服务网络一体融合,各地各方面的矛盾情况随时动态掌握、快速响应,专业性权威化解,涉事双方情绪缓解冷静,矛盾纠纷消灭于萌芽之中,属地维稳压力随之减轻。二是触角再延伸。三级联通的公共法律服务体系将联调委与基层司法所和镇(街道)、村(社区)法律顾问联系在一起,推动法律服务触角延伸到基层一线,把纠纷化解在基层一线,打通人民调解服务群众的“最后一公里”,实现了矛盾纠纷不上交。三是对接无缝隙。联调委与党委、政府及各职能部门保持横向联动,构建多部门联合的大调解工作格局,既让老百姓“进得来”,又让老百姓“出得去”。比如,矛盾纠纷最多的家事类案件事杂面广,过去让地方法院、法官疲惫不堪,现在通过联调委的诉前调解,调解成功的由双方当事人签订调解协议,不再到法院办理;调解不成转为诉讼的,由于情绪得到疏导,基层法院审判效率明显提升。2018年,联调委受理的352件案件中,家事类案件占比78.8%,66件达成和解,以调解书代替了判决书;212件经过调解,双方争议焦点都在联调委复函中明确,当事人情绪稳定,缓解了基层法院审理压力。

  三、几点启示

  一是算好经济账,把钱花在刀刃上。一方面,联调委虽然短期一次性投入较大,但它是从源头上防范化解社会矛盾,避免了以后不必要的开支,相比出现上访或者群体性事件后再“花钱买平安”,事半功倍。另一方面,通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由政府承担的矛盾调解工作转交给社会组织,可以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率。

  二是掌好公平秤,专业人做专业事。“去行政化”的调解员选任和第三方独立的民办组织属性确保了联调委的“中立地位”,消除了群众对调解公正性的疑虑。调解过程中有各行各业的资深专家提供权威专业咨询,保证了调解结果准确可靠,让群众能够在调解中实实在在感受到社会公平正义。

  三是结好群众缘,坚持人民为中心。联调委用“主动、无偿、一站式”的服务来提升当事人的获得感和满足感,保证群众所问事事有回应,群众所诉件件有着落,真正做到了解群众之所困、急群众之所忧。正因为脱离了对政绩的追求,树牢了以人民为中心的发展思想,联调委的职能作用才能深入人心。许多调解案件当事人感慨地说:“非常感谢调解员,你们确实是在真心实意地帮助我们老百姓!”。

责任编辑:何纯 作者:东宝区司法局
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